【摘要】政府预算作为国家“账本”，其信息的公开透明一直是社会反响强烈的话题。自两会召开后，在官网上公布预算的部门越来越多，地方政府也开始跟进预算公开。只是从公布的情况看，基本都是“点到为止”。在公布内容中，甚至仅有简单的三类：2010年收支预算总表、2010年财政拨款支出预算表、预算编制说明。从实践来看，要顺利推进预算公开，仅仅依靠各级政府的自觉性和财政部的号召力是远远不够的，我们需要建立一个完整的预算公开体系，从理论基础到实践经验，有目的、有层次的实现预算公开。基于这样的思考，结合当前预算公开实践及其存在的问题，本文试图给预算公开做一个定性分析，并从主体、范围、内容和责任等方面说明预算公开应该公开哪些。至于预算公开的必要性以及如何实现预算公开的问题，仍有待研究。
【关键词】预算公开的性质预算公开的范围和内容
【正文】
引言
最近，广州市财政局在官方网站上公布了2009年广州市本级全部114个部门预算，成为国内首个在网上“晒账本”的城市。[1] 两会召开过后，财政部、国土资源部等国家部委公布首次向社会公开2010年部门预算，由此引发了政府预算公开的多米诺效应。截至4月12日，已有35个中央部委部门公开预算收支情况。[2] 与此同时，北京市也开始在网上“晒预算”，北京市教委、市民政局等多个部门公布了2010年的预算安排，至5月底，北京共45个部门的预算情况在网上公开。[3] 此外，在地方政府部门中，四川巴中市巴州区白庙乡率先公布账本。[4]
一时间，从中央到地方的政府预算公开问题备受关注，如何提高政府透明度，建立“阳光政府”，实现预算民主成为大众讨论的热点，“晒账本”“晒预算”也成了网上热门用语。关于预算公开，国务院做出这样一个时间表：三年之内，中央部委的预算都要公开，财政部也要求省级政府在接下来的时间内公开预算。与公众的期待相对的，目前，政府预算公开与否、公开哪些、如何公开，在法律和理论上都还处于空白的状态。因此，本文从预算公开的法律性质辨析出发，试图从法理的角度说明预算公开的范围，至于预算公开的必要性和理论依据，以及预算公开的实现方式等问题，有待后续的研究。
本文的切入点是预算公开的法律性质，主要是论证预算公开究竟是一种什么性质的法律行为，是否为行政行为，行为体现了什么样的法律关系。接着进一步说明行为的实施主体是什么，行为所指向的对象是什么，行为的法律后果是什么。当然，在此之前，首先需要论证的是预算的法律性质。通过这种逻辑论证，并结合当前预算公开的特点，本文较为完整的描述了预算公开的主体、范围和内容，以此作为预算公开理论架构的基础。
一、预算的性质
预算，是财政活动的核心，是相关主体一定期间的财务或财政收支计划。预算法上所称的预算，仅指国家预算，即经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务收支计划。[5] 本文所指的预算，均指预算法所称的国家预算。
不同领域对预算有着不同的界定：经济学家关注的是公共选择是如何做出的；政治学研究预算主要着眼于公共政策的决策过程以及预算如何被执行；管理学研究则主张将预算过程视为一个功能性的代名词，包括控制、管理与规划的因素。由此可知，预算具有多重性质，包括预算的财政性质、预算的政治性质、预算的行政性质以及预算的法律性质。
本文主要探讨的是预算的法律性质。大陆法系国家对预算的法律性质进行了深入地研究，大致划分为“法律说”“行政说”和“折中说”。[6] “预算法律说”主张预算是法律，经由代议机构依法审议通过，具备法律的一般特征和国家的强制力，德国主要持此观点。“预算行政说”，主张将预算与法律相区别，是日本二战前的通说，它将预算视为行政机关所作出的一种训令或者是议会对政府表示赞同的意思表示。这种学说遭到众多的批判，并逐渐被“国法形式说”代替。“国法形式说”认为，预算作为国家财政行为的准则，是根据议会的决议所确定的法律规范，是与法律并立的国法形式之一。“预算折中说”则应依据预算的内容来确定它的法律性质，依法编列的预算项目具有法律效力，而非依法编列的项目为行政行为，不具有法律效力。这三种学说都具有一定的合理性，且同每个国家预算权的划分和预算管理体制密切相关。
近年来，我国已有越来越多关于预算的法律性质的论述，赞同预算法律说的人也越来越多。预算，在某种程度上，具有一般法律的性质和作用。它具备一定的强制性，特别是经过立法机关批准成立后的预算，对预算部门、单位具有强制意义。也就是说，预算具有法律约束力，特别是支出预算对部门单位的约束力。[7] 而且，预算必须经由立法机关批准通过，预算的审议通过采用的是立法程序。然而，预算一般不直接对普通公民具有约束力，收入预算和支出预算的内容也不会直接对公民形成影响，预算的效力与一般法律的效力有所不同。就我国目前的规定而言，“预算法律说”在我国的立法和工作实践中没有得到正式确立，依据《立法法》和《预算法》的相关规定，预算只能算是一种“立法性文件”，它同预算案的法律地位并没有太大的区别，只是在效力方面有正式与非正式之分。
二、预算公开的法律性质
既然预算是一种立法性文件，同时又具备一定的行政性，那么，对预算公开行为的法律定性就存在一定的争议。
（一）预算公开行为与预算行为
对于什么是“预算行为”，目前并没有一个明确的定义，“预算行为”这个概念的使用是同预算法律关系联系在一起的。预算法律关系是法律关系的一种。所谓法律关系，是指由法所调整的，以法定权利和义务为内容的，体现意志性的社会关系。法律关系由三大要素构成，即主体、客体和权利义务内容。法律关系的客体是指法律关系主体的权利和义务所指向的对象，包括物、行为和人身等。[8] 简单的说，法律行为可以引起法律关系的变更，并受该法律规范的调整。预算行为与预算法律关系也是如此。
预算法所调整的预算关系，主要包括以下几种：各级国家机关之间以及中央政府与地方政府之间因预算管理职权划分所产生的预算管理体制关系；在国家预算的编制、审议、批准、执行和监督过程中发生的预算程序关系；在组织预算资金收入、支出和进行预算资金使用和管理中产生的预算实体关系。[9] 预算法律关系的多样性，使得预算行为的性质和内容在认定上变得复杂。预算管理体制关系的主要内容是立法层面对预算权限的划分，预算行为也多表现为立法行为；预算实体关系主要是关于预算资金的组织和使用，预算行为多体现在预算会计当中；预算程序关系调整的是预算的编制、审批、执行和监督，预算公开便属于预算程序方面的内容，因此预算公开行为属于预算行为的范畴。预算程序关系中的预算行为，因预算编制主体、审批主体、执行主体和监督主体的不同而具有不同的法律性质，既可能是立法行为，也可能是行政行为。
（二）预算公开行为的性质：立法行为或行政行为
如前文所提到的，预算公开行为是预算行为在预算程序方面的具体表现形式，此时的预算行为可能是立法行为，也可能具有行政行为的特点。关于这一点，首先需要分析预算公开行为属于预算程序的哪个环节，是预算编制时的预算公开，还是预算审批前的公开，或者是经审批后交付执行和监督过程中的预算公开。确切的说，我们需要探讨的是预算公开之“预算”究竟是指预算草案，还是指经批准后的预算。
我们在分析预算的法律性质时便知道，尽管预算草案和预算案都与立法机关的立法活动相关，但因所处的环节不同，其法律效力也不一样，公开行为的性质也不同。预算草案的编制主体往往是政府部门，但是预算草案的审查和批准主体是权力机关，即使是公开预算草案，也是为了形成立法性文件，且需依照立法程序，所以，预算草案的公开主体也只能是权力机关，公开预算草案的行为是一种立法行为，至少是一种立法活动。而预算案是经过权力机关批准后具有法律约束力的文件，预算案的公开只能是在预算获得通过之后，此时预算公开的主体往往是政府部门，预算公开行为更应当被认为是一种行政行为。
实践中，上述两种情形都存在。如始于2005年的浙江温岭市新河镇的“参与式预算”模式，就是先公开政府的预算草案，接着通过民主恳谈程序和正式的审批程序形成正式的预算案。[10] 而2010年掀起的预算公开热潮，则主要公开的是已获得通过的年度预算表。
预算草案的公开，作为一种立法行为，其主要目标是预算民主的实现，特别是公众参与式民主的实现。而预算案的公开，除却公众参与民主的目标，更重要的是强调公众对政府预算的事后监督。依照预算民主和预算公开原则的要求，要构建完整的预算公开体系，理应将预算草案的公开和预算案的公开纳入框架内。因此，个人认为可以对预算公开作一个广义和狭义的界定。广义的预算公开，其公开的时间包括从预算编制开始到预算审批、预算监督等各个环节，预算公开的信息包括预算草案、预算编制信息、预算决策、预算案、预算执行、预算调整和决算等各方面的内容。而狭义的预算公开主要是指预算案的公开，包括预算执行、预算调整和预算监督阶段的公开，至于公开的具体信息留待预算公开的范围和内容中讨论。
广义的预算公开行为，其法律性质比较复杂，包括立法行为和行政行为两个方面，需要根据具体情况进行分析。狭义的预算公开行为，是预算行为，就主体角度而言，是一种行政行为。
另外，以下所探讨的预算公开行为均指的是狭义意义上的预算公开。
（三）预算公开行为与政府信息公开行为
狭义的预算公开行为，是预算行为，也是行政行为，两者并不矛盾，只是一个问题的两个侧面，亦即预算公开行为受两种不同的法律规范调整，在财政法领域，它是预算行为，在行政法领域，它是政府行为。由政府行为到预算行为，体现了法治化的进程。依法行政是法治化的目标之一，主要是为了规制政府行为。财政是直接联系政府与经济的纽带，没有相应的财政收入，就没有政府及其活动的存在与职能的履行，因此，要制约与监督政府行为，对财政行为的约束和监督是关键，这就需要财政行为法治化。而政府预算，作为政府财政的收支计划，是政府依法行政的直接依据和基本途径，公开政府预算，是确保政府活动受到社会公众约束和监督的基本条件，于是形成预算行为法治化。[11]
政府信息公开是政府行为法治化的手段之一，我们在提倡预算公开的时候，无可避免地要谈到政府信息公开。尽管在财政法领域财政公开和预算公开是基本原则，然而1994年《预算法》并没有“预算公开”的条款，1997年国家保密局会同财政部等部门制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》甚至将国家预算草案列为国家秘密。这直接造成了我国预算缺乏民主与公开的局面。
事实上，1989年开始实施的《国家保密法》并没有将国家财政计划、预算、决算及各种财务机密事项列为国家机密。2008年开始实施的《政府信息公开条例》第二条、第九条、第十条更是把财政预算、决算报告列入重点公开的政府信息当中。2010年最新通过的《保密法》也对“国家秘密”做了明确定义，“涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密”。该法律还规定，法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。由此可见，1997年的《规定》作为部门规章，其法律位阶低于作为行政法规的《政府信息公开条例》和作为法律的《保密法》，国家秘密不得作为预算不公开的法律屏障。
同时，《政府信息公开条例》对“政府信息”的概念界定和列举都表明，预算信息属于政府信息的范畴，预算公开行为理论上应当属于政府信息公开行为。只不过，由于预算草案和预算案的性质和效力的特殊性，《政府信息公开条例》中程序规定和相关责任并不完全适用于预算公开。另外，由于政府信息公开行为符合《行政诉讼法》中具体行政行为的条件，可以对其进行违法审查，而在预算法律责任缺乏的制度环境下，预算公开行为远远达不到可诉性的要求。
三、预算公开的主体
从当前预算公开的实践中可以看出，狭义上的预算公开的主体包括中央预算部门和地方政府预算部门。
预算公开的主体，是实行国家预算的主体。所谓国家预算，区别于单位预算，它需要经过法定程序的批准，是各级人民政府的财政收支计划。以预算的级次为标准，可分为中央政府预算和地方政府预算，国家预算由中央预算和地方预算组成。[12] 因此，预算公开的主体也存在中央和地方两个级次。
中央和地方政府之间的预算管理职权和预算收支范围是不同的。所谓预算管理职权，是指确定和支配国家预算的权力以及对于国家预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督权力的总称。[13] 预算权体现的是国家的财政分配关系。各级政府所享有的预算权不同，所享有的财权和事权不同，预算编制表中所设类项和具体的科目下的支出用途的说明也不同，预算公开的范围当然不同。也就是说，中央和地方的财政分权影响着预算公开的主体及其公开的范围。
另外，与预算公开的主体相对应的，是预算公开的对象。从实践来看，因预算公开往往是采用“网上晒账”的方式，直接面向普通民众。虽然网络模糊了地域的界限，但预算公开的对象是否应当具有特定性呢？尤其是当预算公开成为主体的义务时，当预算公开行为具有可诉性时，起诉对象是否要有资格的限定？在当前预算公开刚起步的状态，这些问题固然不需要考虑，然而当预算公开发展成一个完善的制度时，这就值得深思了。
四、预算公开的范围和内容
个人认为，预算公开的范围和内容是两个不同的概念。“范围”强调“边界”，往往比较概括且具有代表性，我将这种特点称之为“种属性”，也就是说，预算公开的范围依据的是预算自身的性质、种类和预算体系的划分。而“内容”一般比较具体，所依据的是预算编制体系及其编制的内容。也有不少学者将预算公开的“范围”称之为“客体”，个人认为这是不妥当的。“客体”，往往是权利义务所指向的对象，可以是物品、人身或者行为。预算公开本身就是一种行为，若非要说行为也有客体的话，这里的“客体”多指向某种利益或者价值，这并不符合预算公开的范围的特性。
预算有很多种划分方式。根据主体的不同，可分为中央预算和地方预算。关于这一点，我们在分析预算公开的主体时已经讨论过。根据性质的不同，可分为预算草案、预算案和决算，这在论述预算公开行为的性质时也已经分析过了。根据政府职能的划分，预算体系应当包括政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算，以及政府性基金预算等其他预算。政府公共预算是为满足公共需要、提供公共产品的预算。国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。社会保障预算，是指政府为实现社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算。[14] 预算要公开，其范围理应包括这些政府预算。只不过，在这三大预算体系中，政府公共预算是最重要的也是最基本的，国有资本经营预算刚设立不久，预算的编制还不完善，至于社会保障预算则根本还没有建立起来，因此目前的预算公开范围只有政府公共预算。但是2010年预算报告首次报告了全国政府性基金预算和一些主要基金项目的预算执行情况，这说明政府性基金预算也已经具备公开的条件。
预算公开的内容与预算编制体系的健全息息相关。目前的预算编制没有严格按照复式预算的要求，支出项目的划分不合理，再加上政府部门对“预算公开”透明度的要求认识还不高，导致公布的预算表内容异常的简略，只列出了政府分支科目中的大类和其下的项目以及数额，资金的具体用途从表格上根本看不出来。我们可以以国土资源部公开的预算表格为例（附表见文章末）。国土部此次公开的“账本”只有简简单单的两张表格：一份是“2010年收支预算总表”，一份是“2010年财政拨款支出预算表”。两份表格下面分别只有7个和6个大项，而每个大项下面又大都只有一个子目。这就相当于读者只看到了一本书的“目录”而没有看到“正文”――从这个“目录”中既看不到详细的资金流向，更看不到“三公消费”等具体的数字。
总之，由于预算公开才刚刚被纳入建设“阳光政府”的议程，就预算公开范围而言，暂时只有已通过的部门预算案的公布，预算草案的公布以及公众参与预算的模型都还只是在个别地方试点；就预算公开的内容而言，即使是中央级的预算报告也只到款这个科目，内容之粗糙远远无法满足公众的期待。中国要实行和完善预算公开制度，还任重而道远。
五、小结
在此之前，还需提到的一点是，从预算公开行为的规范要素出发，除了主体、范围和内容外，还应当包括行为的后果模式，亦即某些作为或不作为所应承担的责任。前面我们在对比预算公开行为和政府信息公开行为时，曾有提到，理论上预算公开在行政法上具有可诉性，只是由于制度层面的原因无法实现。相对地，在财政法领域，预算公开若有违法的情形出现，也需要承担预算法律责任。政府作为主体具有可归责性，则其预算行为也具有可归责性。只不过预算法律责任在《预算法》上规定的过于笼统，且责任形式不具有多样性，不足以保障预算公开的顺利进行，实现预算监督的目标。
预算公开，并不仅仅是一种预算行为，一种立法行为或行政行为，更应成为一种机制，一个制度，我国要推动预算公开的进行，提高政府的透明度，还需要建立或完善良好的预算管理体制、预算编制体系、预算责任体系、预算民主体系、预算监督体系以及中央和地方的分权体制等，预算公开的法律性质和范围只是预算公开体系的基础部分。至于预算公开的理论支撑，预算公开的实现方式等有待进一步的研究。
【来源：财刀网学员100001201094713】
