[案情简介]
乔占祥是河北三和时代律师事务所的律师。2001年春运期间，乔占祥购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸的两张火车票，票价比平时分别多了5元和4元。乔占祥认为，铁道部春运期间涨价行为没有经过国务院批准，铁道部所依据的国家计委《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》没有法律依据。为此，乔占祥于2001年1月18日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部2001年春运期间上浮部分火车票价的行政行为。据了解，铁道部于2000年12月21日向有关铁路局发布了关于2001年春节期间部分旅客列车实现票价上浮的通知。通知确定，北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20%至30%，上浮时间为2001年春节前10天至春节后23天。
2001年3月19日，铁道部铁道部做出行政复议决定书，认为国家计委有关批复是经国务院批准的，铁道部根据该批复做出春运期间部分客车票价上涨的通知。上浮之前，铁道部听取了社会各界和消费者的意见和建议，票价上浮的范围、时间、幅度均为超越批准的权限范围。因此，铁道部做出的票价上涨通知依据正确、程序合法、内容适当。
乔占祥对铁道部的行政复议决定书不服。2001年4月9日，乔占祥向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，诉称：依据《铁路法》《铁路法》）第25条、《价格法》第20条的规定，制定火车票价应报经国务院批准，而铁道部2001年春运票价上涨国家计委的批复，故该票价上浮通知缺乏法律依据；此外，依据《价格法》第23条的规定，票价上浮应召开有消费者、经营者和有关方面参加的价格听证会，但铁道部没有提供价格听证会的有关文件。所以其做出的票价上浮行为违反了法定程序，属于违法行为。为此，乔占祥请求法院判决撤销铁道部的行政复议决定书，并责令铁道部履行《行政复议法》规定的审查或转送审查的法定职责，撤销铁道部2001年春运期间票价上浮通知。铁道部辨称：铁道部做出的票价上浮通知是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的行为，属于抽象行政行为，依法不能提起行政诉讼；另外，铁道部做出的行政复议决定是维持票价上浮通知的行为，依据《行政诉讼法》的规定，乔占祥不能对维持原行政行为的复议行为提起诉讼。铁道部认为，票价上浮通知是依法做出的，未侵害原告的合法权益，且与原告也没有法律上的利害关系。
一审法院审理中认定了下列事实：1994年以来，随着铁路客运市场形势的变化，国务院及其所属的铁路行政主管部门和其他有关部门开始逐步改革并试行引进新的客运价格行政管理体制。为此，1999年11月8日，国家计委以计价格（1999）1862号文件向国务院请示关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的有关问题，请示中列出了“允许部分铁路客运票价适当浮动”，“允许客流较大线路、经济发达地区线路和春运、暑运、节假日客运繁忙线路的铁路旅客票价适当上浮”等问题，并请示拟将原由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委的问题。同月，国务院以（1999）办2921号批复批准了该请示。2000年7月25日，铁道部根据国务院批准的计价格（1999）1862号请示的要求，以铁财函（2000）263号《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》向国家计委上报，拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮的有关实施方案。同年11月8日，国家计委依据国务院的授权，以计价格（2000）1960号《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》批准了铁道部的上述实施方案。同年12月21日，铁道根据国家计委计价格（2000）1960号批复做出票价上浮通知，通知确定：2001年春节前10天（即1月13日-22日）及春节后23天（即1月26日-2月17日），北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20%-30%。据此，乔占祥购买的2001年1月17日2069次列车到磁县的车票多支付５元，购买的1月22日2069次列车到邯郸的车票多支付４元。
一审法院认为，铁道部的票价上浮通知是针对有关铁路企业做出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，应认定为具体行政行为，乔占祥作为购票乘客，不是票价上浮通知所直接指向的相对人，但因有关铁路企业为执行票价上浮通知而实施的经营行为影响到其经济利益，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定，其与票价上浮通知有法律上的利害关系，有权就《票价上浮通知》提起行政诉讼。铁道部做出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序做出的，即经过市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授其批准的权限范围内予以批准。而且，依据《价格法》第23条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职责，因此本诉并不涉及价格听证及其相关问题。乔占祥认为铁道部所作票价上浮通知程序违法，要求予以撤销的诉讼请求本院不予支持。一审法院判决驳回乔占祥的诉讼请求。
一审判决后，乔占祥不服，向北京市高级人民法院提起上诉，认为一审判决没有对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，铁道部所作的票价上浮通知未举行听证会，未经国务院批准，违反法定程序；在复议过程中铁道部未履行其转送审查国家计委1960号批复的请求，属不履行法定职责。二审法院认为，乔占祥在对原具体行政行为提起诉讼的同时一并请求确认复议机关不履行转送的法定职责，不符合行政诉讼法的规定，且其在复议申请中亦未提出转送审查的请求，故一审判决驳回上诉人的该项请求并无不当。此外，由于铁道部在制定票价上浮通知时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。据此，乔占祥请求认定铁道部所作通知程序违法并撤销该具体行政行为的理由不足。2002年2月27日，二审法院最终做出驳回上诉、维持原判的判决。
直到一提的是，本案发生后，有关价格听证会的立法在紧锣密鼓地进行。2001年7月2日，国家计发委发布了《政府价格决策听证暂行办法》；2001年10月25日，国家计发委公布了《国家计委关于公布价格听证目录的通知》；2001年12月16日，国家计发委公布了《政府制定价格行为规则（试行）》；2002年11月22日，国家计发委公布了《政府价格决策听证办法》。2001年12月8日，广东省举行了2002年春运公路客运价格听证会，这是全国第一次针对春运公路价格举行的听证会。2002年1月12日，国家计发委在北京主持召开了2002年铁路春运票价浮动价格听证会，这是新中国历史上首次由中央政府举办的价格听证会。在某种意义上，乔占祥尽管输掉了“官司”，但却推动了中国价格听证制度的立法和实践。
[法律问题]
1．政府指导价的概念、特征和范围
2．政府指导价的法律控制制度有哪些？
3．政府指导价的定价权
4．关于铁路运输价格的法律规范问题
5．本案中，原告双方诉辨依据的合理性分析
6．本案的启示
[法律分析]
本案涉及行政诉讼的程序和实体、公益诉讼、政府公共管理职能的变迁、中国经济体制改革的司法特色等方面问题。在经济法层面上，此处着重从政府指导价的特色、功能以及定价机制进行分析。
政府指导价的概念、特征和范围
价格是商品价值的货币表现，它随着市场供求关系上下波动。为了发挥价格合理配置资源的功能，保持物价总水平的稳定，维持商品总供给和总需求的大体平衡，国家通过价格政策和立法，规范价格制定行为（定价行为）。我国《价格法》将价格形成的方式分为三种：市场调节价、政府指导价和政府定价。市场调节价是商品经营者自主制定的价格；政府指导价是价格主管部门或者有关部门按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格；政府定价是指政府价格主管部门或者有关部门按照定价权限和范围制定的价格。三种价格的定价主体、权限和范围不同。其中，市场调节价是商品经营者自主经营权的表现，经营者根据《价格法》第二章“经营者的价格行为”以及相关法律进行定价，比如《关于商品和服务实行明码标价的规定》、《制止牟取暴利的暂行规定》、《制止价格垄断行为暂行规定》等，不得违背立法的禁止性行为。政府指导价和政府定价在《价格法》中统一规定在第三章“政府的定价行为”中，并没有明确区别。从涵义来看，政府定价直接反映了政府对特殊商品和服务的管制意图，定价主体是政府价格管理部门及其他部门，它们代表国家行使价格管理职能，平抑物价，促进经济稳定发展。政府指导价则反映了商品经营者和政府之间的配合和牵制关系。政府指导价的定价主体既涉及政府，又涉及商品经营者。政府是指导价的基本定价主体，制定商品或者服务的基准价格和浮动幅度；商品经营者以基准价格为基础，在浮动幅度内自行确定价格。从政府来看，基准价格不等于商品、服务的实际交易价格，而是交易价格确定的基础；从商品经营者来看，基准价格不是经营者根据生产经营成本和市场供求自主确定的，而是政府制定的，经营者确定交易价格应当以基准价格为基础，并且浮动幅度不得超过政府规定的范围。可以说，政府指导价是一种有弹性的政府定价，本质上属于政府定价行为。至于政府如何指导，指导什么，《价格法》通过设计一系列制度来实现，比如实行定价目录公布、定价调查、价格听证会、成本审查、价格监测等。
我们认为，我国处于经济体制转轨时期，计划体制下国家统配统销形成的僵化价格机制正在朝着《价格法》的立法宗旨方向发展，即充分发挥价格机制配置资源的功能，对大多数商品实行市场调节价，极少数商品和服务实行政府指导价或者政府定价。为此，大量原来属于政府定价的商品、服务逐步向政府指导价乃至市场调节价过渡，当然，部分实行政府指导价或者市场调节价的商品、服务在特殊情况下也可能转化为政府定价或者政府指导价。按照国家统计局的统计分析，到2000年，社会商品零售总额中的政府定价比重为3.7%，政府指导价比重为1.5%，市场调节价比重为94.8%；在农产品收购总额中，政府定价比重为6.7%，政府指导价比重为2.9%，市场调节价比重为90.4%；在生产资料销售总额中，政府定价比重为9.6%，政府指导价比重为4.6%，市场调节价比重为85.8%。 《价格法》统一规定了政府指导价、政府定价的范围和目录。
关于定价范围。《价格法》第18条规定，下列商品和服务价格在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；资源稀缺的少数商品价格；自然垄断经营的商品价格；重要的公用事业价格以及重要的公益性服务价格。前述商品和服务一般不适合通过市场竞争来形成价格。
关于定价目录。《价格法》规定了两套价格目录体系：中央定价目录和地方定价目录。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布；地方定价目录由省级人民政府管理部门制定，报国务院价格主管部门审定后公布。省级以下各级政府不得制定定价目录。2001年7月4日，国家计发委发布《国家计委和国务院有关部门定价目录》，使中央定价的商品和服务项目由1992年目录颁布时的141种减少为13种，包括重要的中央储备物资，部分重要药品，教材，天然气，邮政基本业务，电信基本业务，重要交通运输，专业服务等。其中，重要交通运输定价范围为国家铁路、国家控股合资（合作）铁路，国内航线及国际航线国内段航空运输价格等。该《定价目录》的说明中指出：本目录“定价内容”栏所列的基准价格及浮动幅度、收费标准及浮动幅度是指政府指导价，其它均指政府定价。这样，将“定价目录”具体区分成“政府指导价”和“政府定价”两大类。按照规定，重要运输服务中的管道运输及杂项收费、铁路客货运输价格及杂项作业收费标准、港口收费为政府定价，民航运输价格为政府指导价。除中央定价目录外，地方也规定了本辖区内的定价目录。
2．政府指导价的法律规范有哪些？
立法对政府指导价的法律规范主要包括以下内容：
1.价格目录审批公开制度
前已述及，中央定价目录报国务院批准后公布，地方定价目录报国务院价格主管部门审定后公布。
2.价格制定权制度
《价格法》第20条规定了政府定价的三级定价权：
一是中央定价权。国务院价格主管部门和其他有关部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。
二是省级定价权。省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。
三是市县定价权。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。
3.价格调查和审议制度
政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。根据《政府制定价格行为规则（试行）》的规定，制定或调整商品和服务价格实行集体审议制度。有定价权的政府部门应建立价格审议委员会或其它集体审议方式，审议并做出是否制定或调整价格的决策意见。
4.价格成本监审制度
根据《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》的规定，列入中央政府、地方政府定价目录中的商品和服务，从2003年6月1日起，其经营者需要接受价格成本监审，以提高价格决策的科学性和透明度。成本监审是价格主管部门对经营者的成本进行调查、审核和核算价格成本的活动。监审实行制定或调整价格前期监审（简称定调价监审）和定期监审相结合的制度。
5.价格听证制度
价格听证是社会公众民主参与价格制定的一种重要形式。《价格法》第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。《政府价格决策听证办法》进一步规定了价格听证会的程序。根据国家计发委2001 年10月25日公布的《国家计委关于公布价格听证目录的通知》规定，列入国家计委价格听证目录的商品和服务，在制定和调整价格时，由国家计委主持听证。其中，在一定区域范围内执行的商品和服务价格，国家计委可委托当地省级价格主管部门组织听证。目前，国家发改委价格听证目录包括下列内容：
（1）居民生活用电价格；
（2）铁路旅客运输基准票价率（软席除外）；
（3）民航旅客运输公布票价水平；
（4）电信基本业务资费中的固定电话通话费、月租费，移动电话费、月租费。
6.定价公布制度
政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。
7.价格监测制度
根据《价格监测规定》的规定，价格监测是指政府价格主管部门对重要商品和服务价格的变动情况进行跟踪、采集、分析、预测、公布的活动。国务院价格主管部门负责组织和协调全国价格监测工作，县级以上各级人民政府价格主管部门负责组织和协调本地区的价格监测工作。价格监测以定点监测和周期性价格监测报表为基础，并开展专项调查、临时性调查、非定点监测等，加强对重要商品、服务价格的动态监测和变化趋势分析，提高价格监测的时效性和准确性。
8.价格审查制度
价格主管部门对列入中央和地方定价目录的重点商品和服务价格定期审查。审查的内容包括：政府指导价、政府定价的执行情况；原制定或调整价格的依据是否发生变化，企业经营状况、成本、劳动生产率和市场供求变化对价格的影响；政府制定价格的原则、形式和方法是否仍然符合实际情况。定期审价期限由价格主管部门根据不同商品和服务的性质、特点等因素确定。
上述法律规范统一适用于政府指导价和政府定价。
本案例中，乔占祥与铁道部在诉讼过程中以及法院调查过程中，基本上涉及到了前述方面的规范，尽管当时有一些立法还没有出台。当事人双方的焦点主要是：在程序上，铁道部制作春运期间票价上浮通知是否符合现行立法规定？其实质在于定价权的归属和行使。
3．政府指导价的定价权
定价权是制定价格的权利。按照《价格法》的三类价格，相应地产生了经营者的定价权和政府的定价权，而后者又分为政府指导价的定价权和政府定价的定价权。经营者的定价权是经营者的一项经营权，许多立法都规定了该方面权利。比如《全民所有制工业企业法》第26条规定，除国务院规定由物价部门和有关主管部门控制价格的以外，企业有权自行确定产品价格、劳务价格。《价格法》第11条规定，经营者进行价格活动，享有下列权利：自主制定属于市场调节的价格；在政府指导价规定的幅度内制定价格；制定属于政府指导价、政府定价产品范围内的新产品的试销价格，特定产品除外；检举、控告侵犯其依法自主定价权的行为。第11条的权利可以概括为经营者自主定价权。与此相应，《价格法》对政府指导价、政府定价却没有赋予“权利”或者“权力”的属性，而仅在第20条中提到有关部门按照“定价目录规定的权限和具体适用范围”制定政府指导价、政府定价。从经济法理论来看，我们认为，政府拥有定价权，政府定价权就是政府制定价格的权利，该权利是政府对经济生活、经济秩序进行管理的权力的体现，即政府利用经济管理权力确定商品、服务的价格，对价格总水平进行调控。这是政府利用公权力解决社会经济问题的方式。对此，国家计发委发布的《政府制定价格行为规则（试行）》中，创设了“有定价权的政府部门”的概念，将政府定价权的概念渗透进立法。
根据《价格法》第20条规定的三级定价权，以及第11条规定的经营者自主定价权，可以得出，政府指导价的定价权具有下列构成要素：
（1）定价权的主体是中央和省级价格主管部门及其他有关部门，以及市、县人民政府，而不是商品、服务的经营者。目前，中央价格主管部门是国家发改委，地方价格主管部门是物价厅（局）。其他有关部门是指对定价目录范围内的商品、服务具有管理职责的部门，比如行政机关收费、中介机构收费、公用事业价格、公益服务价格等价格的管理部门。
（2）定价权的对象是定价目录范围内商品和服务的价格。按照《价格法》第20条的规定，哪些商品、服务列入定价目录，哪些商品不列入定价目录，是划定相关定价主体权限大小的依据。
（3）定价权的行使要遵循法定程序，即政府指导价的制定应当经过法定程序。按照《政府制定价格行为规则（试行）》的规定，这些程序包括受理申请、调查、论证或听证、审核、决策、公告、跟踪调查、定期审价等阶段。按照该《行为规则（试行）》，有定价权的政府部门不按规定程序做出制定或调整价格决策的，由同级价格主管部门或上级价格主管部门责令改正，对造成重大影响的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当建议有关部门依法给予行政处分。、
本案争议焦点的核心是：铁道部是否有调整春运火车客票价格的定价权？如果有，其是否合法行使了定价权？从法院认定的事实来看，铁道部是根据国务院批准的计价格（2000）1862号请示的要求向国家计委提出《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》，国家计委根据国务院的授权批准了铁道部的实施方案。铁道部在获得批准后，通知北京、上海、广州铁路局或者集团公司部分列车票价实行上浮。乔占祥就是在这种背景下购买了超过平时票价的旅客车票的。这里，案件涉及的五方面当事人之间编织起一个政府指导价的定价权发挥作用的关系网络。
国务院（重要商品价格和服务价格的制定和审批机构）
国家计发委（国务院价格主管部门）
铁道部（行业价格主管部门）
铁路局（制定价格的经营者）
乔占祥（运输服务消费者）
涉及的五方面当事人之间形成四种基本法律关系：
（1）乔占祥与铁路局形成铁路运输服务的合同关系。这是一种民事法律关系，双方基于平等、自愿订立并履行合同。但是，由于客票价格属于政府指导价的范畴，票价不是铁路局自主确定的结果，而是根据政府的基准价格和调价幅度确定的。为此，客运合同双方的争议就扩展到消费者与经营者（铁路局）及其主管部门（铁道部）三方之间。
（2）铁道部与铁路局形成铁路系统内部的行政管理关系，在铁路管理体制改革中正在体现为政府与企业的经济管理关系。按照新华网的介绍，铁道部是国务院管理全国铁路的机构，既是国家政府部门，又担负必要的企业管理职能，是国务院政府机构中唯一实行政企合一、兼负政企双重职能的部。学者研究也表明，铁道部是一个巨型企业，全路实行统一核算的财务体制，铁路局作为运输企业，缺乏经营自主权，不能成为真正的法人实体 。为此，铁道部正在进行改革，强化行业管理职能，弱化微观管理职能。在此意义上，可以说铁道部与铁路局曾经存在着类似于集团公司与子公司、分公司之间的关系，铁道部是铁路企业（铁路局）的总代表，铁道部的定价权就其实也属于经营者的定价权。在本案中，乔占祥与铁路局之间有关票价上浮发生的纠纷，可以追溯到其与铁道部之间的价格纠纷。没有铁道部的调价通知，铁路局就无法执行春运期间的调价措施，乔占祥也就不会买到超过平日价款的车票。按照《国家计委和国务院有关部门定价目录》的规定，重要交通运输价格的定价部门是国家计委及有关部门。而铁道部的定价权仅限于杂费。这样，铁路客票价格实际上发生在消费者（旅客）与国家计发委之间。
（3）国家计发委与铁道部之间形成价格管理关系。国家计发委是中央价格主管部门，统一负责全国的价格工作。国家计发委价格司负责拟订重要商品价格和收费政策并组织实施，拟订和调整中央政府管理的商品价格和收费标准。按照规定，重要交通运输价格主要由国家计发委制定。按照《政府制定价格行为规则（试行）》的规定，制定或调整价格，可以由要求制定或调整价格的行业主管部门、行业协会、消费者协会或经营者提出书面申请报告有定价权的政府部门，也可以由有定价权的政府部门根据《价格法》的规定直接确定。有定价权的政府部门收到制定或调整价格的申请报告后，应当对申请报告进行初步审查。制定或调整列入价格听证目录及政府价格主管部门认为需要听证的商品和服务价格，应当按照《政府价格决策听证暂行办法》的有关规定执行。本案中，国家计委在1999年向国务院请示票价上浮事宜时，提出“原由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委”，“由铁道部负责确定浮动的区域、线路和时间”等要求，调整了原来的价格管理关系，也将政府指导价的部分定价权由国家计发委下放给铁道部。这样，铁道部才得以制定票价上浮实施方案，及至获得批准并落实。这里出现了下放价格管理权的系列行为，国务院将审批权下放给国家计发委，后者又将政府指导价的定价权部分下放给铁道部，原本属于消费者（旅客）与国家计发委的价格关系调整为消费者（旅客）与铁道部之间的价格关系。
（4）国务院与国家计发委之间形成价格授权管理关系。国家计发委是国务院的职能部门，代表国务院行使其职能。《价格法》规定，国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。《政府制定价格行为规则（试行）》规定，影响全国的重要商品和服务价格方案应当按照规定报国务院批准。因此，国家计发委的定价权是有限制的。
综合来看，本案关于定价权的发生过程是：国务院将原本属于自己的定价审批权通过文件下放给国家计发委，国家计发委将火车客票上浮的部分定价权下放给铁道部，铁道部制定票价上浮计划后下达给下辖的铁路局，铁路局按照铁道部的规定向消费者乔占祥销售客票并提供运输服务。这四种关系中，除乔占祥与铁路局之间的合同关系属于平权主体之间的法律关系外，其他三种关系都是具有隶属性质的管理关系。三种关系中，铁道部与铁路局的关系基本属于内部管理关系，国务院与国家计发委的关系属于政府组织关系，国家计发委与铁道部的关系属于经济管理关系，三类关系分别主要由企业法或者企业内部控制制度、宪法中的政府组织法以及政府经济管理中的价格法来规范。
从本案作为一起行政诉讼案件来看，乔占祥显然是将自己与铁路局乃至铁道部之间的关系视为一种行政管理关系，从前面分析来看，我们倾向于将其理解为一种受政府管制的民事法律关系。因为合同订立和履行中涉及到的车票价格不是铁路局或者铁道部自主制定的市场价，而是由国家计发委制定或者授权铁道部制定的政府指导价。在本案诉讼过程及行政法学者的分析中，对该定价行为的定性存在争议，有的认为是具体行政行为，有的认为是抽象行政行为。一审法院根据事实和司法解释认定该行为是具体行政行为。其实，在政府扩大经济管理权力，对市场进行专业管理的过程中，很多类似行为都属于具体行政行为，比如制定标准、制定会计核算准则等。这些行为对设定民事权利和义务具有直接的影响，比如本案中的客运合同，为此不妨将该类行为直接称为政府的经济管理行为，因此发生的合同称为受政府管制的合同，由此引发的诉讼称为经济公益诉讼。
【来源：中国经济法制网】
