增值税专用发票（以下简称专用发票）自1994年随着新税制实施开始使用以来，各级税务机关在专用发票的领购发放、开具、管理、稽核检查、违章处理等方面做了大量的工作，保证了专用发票的正确使用和安全管理。但是，在运行过程中也暴露出明显的问题，虚开案件时有发生，以身试法者屡见报端。1994年全国查出虚开专用发票案件1442起，虚*90000多份，价款268亿元，税款46亿元，立案482件，涉及人员1482人；1995年查出虚开专用发票案件2131件，虚*55000多份，价款265亿元，税款44．6亿元，立案663件，涉案人员2809人。1998年“金华税案”，218户企业共虚开专用发票65 536份，价税总合计63．1亿元，税额9．2亿元，涉及全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市，受票单位已经申报抵扣并造成国家经济损失7．4亿元。“南宫税案”，一个只有46万人口、261户一般纳税人的北方县级小城市，1996、1997年间，49户共虚开专用发票17587份，价税合计10．65亿元，致使国家税款流失1．37亿元，流失税款几乎相当于南宫市3年的国税收入。
这一笔笔触目惊心的数字，一方面说明我国查处虚开专用发票取得了显著的成绩，另一方面也说明专用发票在使用和管理等方面确实存在着许多问题。就增值税本身而言，其专用发票的抵扣制度将一项产品从最初生产到最终消费各环节联系起来，形成链条，环环相扣，谁纳税多少及真伪全都记录在案，使得犯罪分子只要被查就难逃法网。但也正是这种“抵扣”的诱惑，使犯罪分子挺而走险，以身试法，虚开造假，非法牟利。这一问题的存在直接干扰和破坏了税制改革，扰乱了经济秩序，减少了财政收入。问题的成因是多方面的，笔者仅就以下几点加以分析：
（一）一般纳税人认定标准执行不严，为虚开埋下隐患
按照《增值税专用发票使用规定》，专用发票仅限于增值税一般纳税人使用，因此对所有增值税纳税人，必须进行认定。认定标准一看规模，二看财务核算，关键是账证是否健全，能否正确核算。在实际认定过程中，由于税务机关对纳税人情况掌握得不全面，形成几种认定中的错误，为虚开埋下隐患。一是作为认定标准的数据和内容系动态的，认定时企业的销售规模达到标准，而且账证健全，但是认定后发生了变化；二是新办企业未曾经营，够不够条件都是自己提供资料，有些资料根本就是虚假的，但税务机关并不知情，结果予以认定；三是当地党政领导地方保护主义严重，为本地区的利益，搞所谓“引税”，授意税务机关放宽认定标准，或者干脆不做审查，随意审批，致使“三无”公司、“*”公司大量出现。如“南宫税案”中65岁烧锅炉的临时工王立贵，在本人完全不知晓的情况下，被当作两个“三无”公司的法人代表。这两家“公司”，从1996年1月─3月，共计虚开专用发票154份，价税合计2161万元，税金312万元。
（二）违规操作，导致税款流失
在专用发票的实际运行中，由于纳税人不按规定操作，导致国家税款流失。一是纳税人不按规定范围开具专用发票，不管是小规模纳税人，还是免税商品，都予以开具。二是“三角”经济关系的存在，使一方非法获取进项专用发票，一方逃避纳税义务。比如，甲企业（一般纳税人）用本厂A产品偿还乙企业（小规模纳税人）的债务，乙企业又将这批A产品销售给丙企业（一般纳税人）。按照规定，A产品经历了两次销售，应由甲、乙两企业分别申报纳税，即甲企业按17％申报纳税，乙企业按6％申报纳税。而企业在具体操作过程中却是：甲企业在将A产品销售给乙企业时，违反专用发票使用规定，不仅向乙企业（小规模纳税人）开出专用发票，而且按照乙企业的旨意，在“购货人名称”一栏中填写上丙企业的名称。这一业务，就甲企业本身而言并没有偷逃增值税。而乙企业将这张由甲企业开具、购货方为丙企业的专用发票作为向丙企业收取货款的凭证，既不入账，也不申报纳税。丙企业在接到这张和本企业无业务关系的甲企业虚开的专用发票后，按票面所载税额抵扣当期应缴增值税。这样，乙企业逃避6％增值税，丙企业非法抵扣进项税额，造成了国家税款流失。
（三）税务机关审查把关不严，稽查不力，处罚过轻
专用发票的稽核检查是加强增值税征收管理的重要措施。税制改革后，各级税务机关集中了大量人力、花费了大量精力加强对专用发票的稽查工作。但由于纳税企业多，每月需审核专用发票的数量多，税务机关从事发票管理的人员又不足。只靠少数几个人凭手工审核大量的专用发票比较困难，导致虚假发票、使用第三者专用发票以及购进固定资产、生活福利、在建工程设备、材料等方面的进项税额被抵扣的现象无法及时查处。
从目前情况来看，专用发票的稽查管理虽然已开始试用计算机联网稽核（即“金税工程”），实行存根联和抵扣联核对，但因受数量和范围限制，效果还不够明显。对于查处的问题，处罚的力度也不够。“以补代罚”、“以罚代刑”现象严重，该追究刑事责任的案件未移送司法机关，没有形成威慑力，使税收违法的人和事难以禁止。如某市1996年查处一企业虚开专用发票偷税案，处罚6万元。第二年再次检查该企业，仍有虚开现象。最后，经税务机关内查外调，多方取证，落实偷逃税款并处罚款256万元。类似案件如果不追究直接责任人的刑事责任，税法就不再有法的尊严。“金华税案”就是由于长期以罚代刑，才造成了如此严重的后果。
（四）外部环境欠佳，各职能部门缺乏配合，使查处不畅
在欧美等发达国家，对税收执法往往有一系列的部门来协调配合，除了税务征收机关外，还有税务警察等执法队伍协助执行，有税务法庭、海关法庭等机关严惩偷逃税行为，强行规范纳税人的行为。同时，通过大量宣传和舆论，强化公民的纳税意识，把纳税看作是公民的基本义务，把偷逃税视同盗窃公共财富，造成一种公民自觉纳税、国家依法治税的氛围，使不法之徒少有可乘之机，也鲜有以身试法之胆。而我国目前只有税务机关在治税，不遇大案要案，工商、银行、公检法机关难得与税务机关协同配合。而且由于本位利益所系，有些地方政府及其某些职能部门，对各种费的关注更甚于税；多年来的间接纳税，也使得公民甚至于一部分地方党政领导没有形成自觉纳税的意识和纳税的义务感。在这种环境中，虚开专用发票就成了难以杜绝的现象。可见，对于虚开专用发票的查处，没有党政部门、工商、银行、公检法以及其他部门的协调配合，没有执法环境的改善和优化，单靠税务机关一家去查，是不会收到好的效果的。
从工商与税务的关系来看，工商行政管理法规体系与税务管理法规体系在立法上衔接不够，无法实现硬性的双向制约。如《企业法人登记管理条例》规定，办理工商登记后30日内必须到税务机关办理税务登记，但有没有办理登记，如何办理登记的，工商部门不到执法检查时便无法监督。由于没有硬性条款规定企业办理完工商登记基本手续后，应立即办理税务登记，取得税务登记证后，工商行政管理机关才正式发给营业执照，这就为不法分子重复注册、虚设“公司”留下了空子。
再看银行与税务的关系，按照现行法律法规，银行也没有对税务执法非配合不可的法律责任。尽管中国人民银行与国家税务总局联合下发了《关于查核、暂停支付、扣缴纳税人、扣缴义务人在金融机构存款的通知》，但问题并没有得到很好的解决。当前，存款利率一降再降，各专业银行的竞争十分激烈。为吸引客户，各金融单位特别注意保持与存款人的合作关系，视储户为“上帝”，与储户结成“利益共同体”，所以，谈到与税务部门配合，理论上说是成立的，但操作起来就不一定能达成共识了。
二
针对以上问题，为了加强专用发票管理，减少税款流失，维护市场秩序，笔者认为应从以下几方面加以完善：
（一）严格一般纳税人的认定管理
做好一般纳税人的认定工作，是管好用好专用发票的前提。因此首先必须加强对一般纳税人的认定和管理。（1）在一般纳税人的认定上要层层把关，严格审核，不符合条件的一律不得认定为一般纳税人；（2）对已经认定的要进行经常性的检查，一方面对专用发票领购、开具、取得、保管等环节加强检查，看是否符合规定；另一方面检查企业的财务核算是否正确，账证是否健全，对不能正确核算销项税额和进项税额、会计制度不健全的企业立即责令限期改正，逾期不改的坚决取消一般纳税人资格，收缴专用发票。
（二）加强税务机关内部建设，完善专用发票的运作机制
首先，对于专用发票的管理，税务机关在机构设置上应做到省、地、县*上下统一，集中力量，层层管理。人员配备上，应力求高质量，严要求，由*素质高、责任心强、业务素质好的人员来管理。建立健全考核奖惩制度，明确工作职责，完善办事手续，理顺岗位机构，统筹协调管理。搞好税务人员的业务培训，做到会管会查。
其次，税务干部要严把执法关，做到依法征收，依率计征，不能变通税法。金华县虚开专用发票案就是由于地方政府规定*只缴1．02％的税款，才导致了如此恶劣的后果。税务干部支持地方经济发展应建立在及时兑现税收优惠政策、服务企业等各项措施上，决不能变通税法，降低税率，吸引外地税源。
第三，专用发票使用制度应尽力完善。可以试行税务机关为纳税人*办法，只要纳税人的经营是合法的，可随时为其*，使他们不再到市场上去乱抓发票。对于外出经营的纳税人，可采取由业务发生地税务机关代开的办法，比如可制作“请求代开专用发票证明单”等有效*，经营人持证前往经营地由当地税务机关代开，免得违反有关规定，携带发票外出，扰乱市场经济秩序，造成税款流失。
（三）加强稽核工作，尽快完善“金税工程”
目前专用发票稽核分人工稽核和计算机稽核。人工稽核就是利用手工作业对专用发票进行票票交叉稽核，一般是定时定向和随时抽样。由于存在着回复时间长，反馈信息慢等缺点，所以必须将其制度化，由专人负责，建立发票审核、缴销管理制度。为此，一是可将专用发票加以改进，增设购（销）方单位主管税务机关（所）名称、地址、邮编等栏，便于核查；二是可建立一套强硬的协查机制，规定各地国税机关之间的协查义务，对拒不执行协查的责任人从严处理，譬如接函之日起一周内不予回复，给予警告处分，两周不予回复，给予降级处分，严重者开除公职等等，以杜绝协查函寄出便泥牛入海、沓无音讯的官僚主义作风。在财力允许的情况下，尽快完善“金税工程”，使税务人员从繁重的手工劳动中解放出来，实行专用发票全面控管，以利于计算机交叉稽核，也利于税务机关对计算机稽查指标的分析和计算机选案，及时堵住漏洞。
（四）树立“大税收”意识，营造法制的外部环境
面对众多虚开专用发票现象，光靠税务机关的围追堵截是远远不够的，需要社会各方共同努力，相互配合。
一是地方党政领导要懂税法，了解征税的内在涵义，不得强迫税务机关变通税法，降低税率，搞所谓的“引税”，给不法分子虚开专用发票打开方便之门。应该认识到税收收入的增长是建立在发展经济、培植税源、依法征税的基础上的，不能为了本位一时的利益而搞所谓“引税”。
二是营造良好的税收执法外部环境，加强工商与税务的执法协调，加强银行与税务的业务协作，以“法”的形式规范各自的职责范围和协作方式，使其相互配合，协同作战，减少漏洞。银行在坚持“取款自由”的原则基础上，也应该明查深究，减少大额现金交易，以防税款流失。
三是建立一套适合中国国情的协税护税网络，使广大人民都能积极参与到护税工作中来。这就要求不仅在宣传上要到位，而且依法治税要严厉，处罚要重，使违法者不敢以身试法。同时要建立一套完善的奖励机制，对协税护税有突出贡献者予以奖励。调动全社会的积极性，提高国民的税收意识，在全社会形成良好的治税环境，使虚开专用发票失去生存的土壤。
要彻底解决虚开专用发票的问题，不仅需要完善有关税收法规及其操作规程，而且应当健全税收执法体系，健全惩治违法乱纪行为的机制，改变传统的纳税宣传内容和方法，强化公民对社会的义务感。用法制和宣传营造一个良好的征收及缴纳的环境，以此来规范人们的行为。
主要参考资料：
（1）《中国税务报》1998年11月6日、5日、25日。
（2）《中国税务》月刊1999年第1期。
（3）郝永福《增值税专用发票“购货方名称”一栏的检查不容忽视》（《税收与企业》1998年第2期）。
（4）阮少平《对增值税专用发票交叉稽核工作的思考》（《财经论丛》1998年增刊）。
【来源：中华会计人】
