美国联邦政府审计机制始建于1789年，至今已经有221年的历史，其发展过程大致可分为两个阶段：财政部“大内审”阶段（132年）和GAO阶段（89年）。GAO是General Ac-counting office (2004年前)和GovemmentAccountability Ofiice(2004年后)的英文缩写。

财政部“大内审”阶段

该阶段自1789年至1921年。在长达132年的历史中，美国一直由财政部行使联邦政府的审计职能。由于财政部属于联邦政府中的行政序列，这种审计实际上是美国行政系统的内部审计，故称这一阶段为财政部“大内审”阶段。其法律基础是美国宪法和《1789年财政部法案》。美国财政部从1789年成立之日起，即设有一名主计长、若干主计员和核数员的职位，由他们共同行使审计职权。这些官员由总统提名和任命、参议院确认。这一时期，财政部一般不向国会提交审计报告。

主计长、主计员和核数员行使的审计职责包括：检查和结清财政账目；核对财政资金余额；记录、解释和保管财政会计账目；主计长副署财政部长签发的支付令等。既是总会计（主计），又是内部审计。

GAO阶段

该阶段起自1921年GAO的诞生。美国由GAO行使联邦政府的审计职能，至今已有89年的历史。其法律基础是美国宪法、《1921年预算和会计法案》和此后的多部法律。GAO的体制发展，大致可分为完全自主、国会主导、国会控制三个时期；GAO的审计业务发展，大致经  历了凭证检查、综合审计和绩效审计三个时期。

一、GAO体制发展的三个时期

1．完全自主的独立审计时期（1921年至1945年）。一个有趣的现象是，相当于GAO宪章的《1921年预算和会计法案》明确规定，GAO行使的不属于美国“三权”中的行政权，但却没有明确其属不属于立法权或司法权。GAO行使的似乎是三权之外的第四权。审计长由总统提名、参院批准、总统任命，任期长达15年。这一时期，审计长依法独立行使审计职权，自主确定审计计划和项目，GAO的审计业务主要是逐笔检查凭证。此外．GAO还要行使联邦政府总会计（主计）的职责。

2．由国会主导的独立审计时期（1945年至1980年）。《1945簪立法机关重组法案》修正了《1921年预算和会计法案》的模糊之处，明确规定GAO是国会的一部分，是这一时期开始的标志。但审计长等GAO的主要官员，仍然维持由总统提名、参院批准、总统任命的机制。国会并没有完全掌握GAO的控制权。这一时期，国会通过了多部法案，加强了国会对GAO业务的主导地位。每年国会下达的任务逐渐达到了GAO工作负荷的40%，并逐渐成为GAO的工作重点。这一时期GAO发生了很多重要的变化：国会开始直接立法干预GAO内部机构的设置，如要求成立项目评价部门等；GAO的主要审计业务由凭调检查，先是发展到综合审计，  再发展到以项目评价为主的绩效审计；GAO逐渐淡出联邦政府总会计的角色。

3．在国会控制之下的独立审计时期(1980年至今)。国会通过《1980年GAO法案》插手审计长候选人的提名是这一时期开始的标志。该法案规定，审计长的人选由国会提出三个以上的候选人，鼓励但不强求总统从中提名一人出任审计长。这样，由于实际上控制了候选人的范围，国会实际上对审计长人选已从事后确认变成事前主导，这一时期，国会直接指令GAO完成的任务越来越多，从40%逐年上升到目前的90%，国会逐渐加强了对GAO的控制和依赖。GAO的主要业务是以项目评价为重点的绩效审计，强调对联邦政府机构的问责。这一时期，发生了一些重大事件，最近的一件是2004年GAO的更名：从“审计（会计）总署”改名为“政府问责总署”。这个新的名称，更能反映GAO的职能和本质，既是对GAO历史发展的传承，也是对GAO未来发展的期望。上个世纪五十年代初，GAO即开始逐步淡出联邦政府总会计的角色，但直到《1990年首席财务官法案》通过生效之后，GAO才完全放弃了联邦政府总会计的职责。即在上个世纪九十年代之后，GAO的法定职责才真正变得纯粹和超然：主要对政府行为和项目的结果进行评价和“问责”，不再“俗务缠身”。

尽管1945年起GAO即定位为“国会的支持部门”，但与“国会的部门”到底还是有区别的。由于审计长的任期长达15年，国会对审计长职权独立性的影响很小：审计长接受国会安排的任务，但独立发表公正的意见，只对法律负责，不受国会中任何议员和委员会的左右。因此，审计长甚至被认为是美国联邦政府中权力最大的官员。由于“权力如此之大”，为了平衡其权力，防止审计长的权力不受控制，所以美国的法律又规定，GAO没有直接的处理处罚权。归结为一句话，GAO的地位是相当特殊的，在美国联邦政府机构中可以说是绝无仅有的。GAO既是国会的一部分但又不是国会的附庸，法律地位是独立的。美国GAO这种独特的体制设置，既能有效地防止GAO成为总统行政权的附属物，也可以有效地防止GAO完全成为国会立法权的附属物、成为国会中没有独立性和主动性的僵化的“一部分”。这样的制度设置，是独具匠心的。

二、GAO审计业务发展的三个阶段

《1921年会计和预算法案》赋予GAO的使命，归纳起来其实就是两条：一是联邦政府的“总会计”；二是联邦政府的“总审计”。且GAO以“总会计”冠名：General Accounting office，直译应为“总会计署”；而不是以“总审计”冠名：General Auditing office，直译应为“总审计署”。由此可见，1920年前后立法时，美国更需要加强联邦政府的会计管理而不是审计监督。既然是“总会计”，GAO就要主管联邦政府机构的会计制度设计、会计准则的研发、簿记管理、凭证管理和报账、结账等行政事务。事实上，GAO的主要工作，宜到1950年还是“总会计”的工作，审计只是其业务的一部分；1950年之后，“总审计”的工作才成为GAO的主要工作。

一般而言，GAO的审计业务发展大致分为三个阶段：第一阶段：1921年至1950年，为凭证检查时期（也有把这一时期界定为1921年至1945年的，1945年至1949年被认为是凭证检查时期演进到综合审计时期的过渡期）。第二阶段：1950年至1967年，为综合审计时期，也是绩效审计的开始阶段。第三阶段：1967年之后，为项目评价时期，也是绩效审计的拓展和深化阶段。

【来源：中国审计报   作者：审计署驻哈尔滨特派办副特派员  罗良辰】